□羌松延

中国历代各级行政区内部基本都有分等管理的传统。县是历史最久、稳定性最强的政区，而各县在人口多寡、面积广狭、贫富程度等方面差别显著，故历代大多实行“县等制度”。

由于历史原因，有关南通地区的县等记载始于唐宋。宋乾德二年（964年）规定县等的户口数字标准：“以四千户以上为望，三千以上为紧，二千户以上为上，一千户以上为中，不满千户为中下”。据《元丰九域志》所记，当时通州治所静海县与通州所属的海门县均为望县，时属泰州的如皋县则为下县。

县等制度是动态变化的，在不同时代有不同的划分标准。元、明时期，县等均以上、中、下划分。随着经济的普遍发展，明代的县等不再以户口多少来定，而按所交纳赋税量即粮额的多寡来分等：以10万石以下为上县，6万石以下为中县，3万石以下为下县。江淮地区大多属上、中县。

据《清史稿·地理志》记载，清代将州、厅、县分为繁、中、简三等。通州、如皋及海门厅皆经济发达，故俱属“繁县”。

进入民国后,县等划分曾有多次变更。北洋政府时期，中央仅提出分等原则，具体分等由各省分别执行，而分等与各县官员薪金收入和办公经费的获取联系紧密。如根据1926年6月22日《令知重订江苏省各县等级行政经费》（江苏省长公署训令第4421号），属二等甲级的南通县每月额支1450元，实支1300元；属二等乙级的如皋县每月额支1300元，实支1170元；而三等甲级的海门县则分别为1150元、1030元。除重订各县等级行政经费外，该训令还明确了县知事俸给：一等县知事每月俸给300元，二等以下为每月260元。

北伐胜利后，国民政府于1928年颁布《县组织法》，规定各县政府，按区域大小、事务繁简、户口及财务多寡分为三等，江苏据此将全省61县分为一等县12个、二等县28个、三等县21个。其中，南通、如皋为二等县，海门及当年设立的启东为三等县。同时，经江苏省政府审核，当年各县政府年度预算数为：一等县每月2290元；南通、如皋等二等县为每月1952元；海门、启东等三等县为每月1634元。

1929年,江苏以地方收入多寡为标准，再次划分县等，定一等县13个，二等县26个，三等县22个。其中，如皋仍为二等县，海门、启东仍为三等县。这一年，南通县的公安、建设等局均升为一等。县长陈步蟾履新仅月余即提请县等升级。后由省府委员缪斌提案、省政府委员会第228次会议决议，并经内政部咨复：“南通县区域，人口、财赋各项，既系比较优越，应予提升为一等县，以利进行”，南通县由此成功升等。而自1929年10月升为一等县后，其“经费年增3300元，预算照加”。（1929年10月2日《民国日报》）

1931年2月，依照中央颁布的《各省厘定县等办法》，以面积、人口、富力三项轻重（面积占20%，人口占30%，富力占50%，富力以地价、税额的平均数为标准）及地位冲缓为标准，经重新厘定，江苏有一等县14个、二等县17个、三等县30个。此次定等，南通仍为一等县；如皋由此前的二等县升为一等县；海门、启东仍为三等县。与此同时，各县每月行政费也依等级拨给。以1933年为例，一等县为2360元，二等县为1921.5元，三等县为1581元。

1935年，苏省又根据上述标准，经重新调查，研究确定县等：总分在31分以上为一等县，21分以上为二等县，余为三等。是年1月11日，省政府委员会第716次会议通过，定一等、二等县各15个，三等县31个。其中，镇江县本列三等，但因其为省会所在地而改列一等；江宁应列二等，但为自治实验县也改列一等。另有淮阴、东海、灌云则因各种原因由三等改为二等。查《民国24年（1935）江苏省各县等级表》，当年南通以总计35.6分（面积3.7、人口19、富力12.9）、如皋以总计54.4分（面积5.1、人口21.1、富力28.2）位居15个一等县之列。海门、启东则各以17.2、12.4的总分列三等县。

抗战胜利后，内政部组织了一次全国各省的县等评定活动，江苏61县被分为四等，南通、如皋等12县为一等，常熟等12县为二等，启东、海门等29县为三等，靖江、金山等8县为四等。此次定等，对各县县政同样颇有影响，如1946年，为节省公帑，苏省曾缩减人事，对省县机构进行裁编，其中，对县府内设科室作出规定：“一等县最多不超过五科，次等县为三科，其余酌量各县收入经费而定之。”1947年9月，经省府会议通过，“一、二等县改设五科（民、财、交、建、军）二室（秘书、会计），三、四等县改设四科二室。”

始于秦汉、基于区域发展不平衡而产生的“县等制度”，在行政管理中曾发挥过重要的历史作用。新中国建立之初，延续2100多年的这一制度被废止。